Suomessa on taas viime aikoina vaadittu määräenemmistöpäätösten lisäämista Euroopan unionin päätöksenteossa; erityisesti ulko- ja turvallisuuspolitiikassa. Myös Eurooppalainen Suomi on nostanut aiheen esiin Iranin sodan alkaessa sekä viime vuonna julkaistussa Euroopan Hetki -raportissa. Tavoite löytyy myös ainakin SDP:n, vihreiden ja kokoomuksen 2026 puoluekokouksissa hyväksytyistä ohjelmista.
Keskustelu ja avaukset Euroopan unionin päätöksenteon kehittämisestä ovat tervetulleita, mutta samalla niistä puuttuu usein konkretia. Määräenemmistöpäätösten lisäämisestä on helppo puhua tavoitteena, mutta vaikeampi keskustelu on se, miten siihen oikeasti päästään. Siksi on syytä kysyä: mitä Euroopan unionin päätöksentekojärjestelmän uudistaminen käytännössä vaatii?
Perinteisesti yksimielisyyttä on vaadittu asioissa, joita jäsenmaat pitävät erityisen arkaluontoisina. Näitä ovat esimerkiksi yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka, verotus, EU-rahoitus ja uusien jäsenmaiden hyväksyminen. Käytäntö antaa yksittäisille jäsenmaille veto-oikeuden, jolla ne voivat halutessaan estää neuvostoa tekemästä päätöksiä.
Erityisesti Unkari on kunnostautunut tämän oikeuden hyödyntämisessä. Veto-oikeudella on estetty päätöksiä yhteensä 48 kertaa, ja näistä 21 on tullut Unkarilta. Unkari on käyttänyt tai uhannut käyttää vetoaan toistuvasti esimerkiksi Ukraina-tuen, Venäjä-pakotteiden ja EU ulkopolitiikan yhteydessä.
Siksi Unkarin huhtikuiset vaalit, joissa Viktor Orbánin 16 vuotta jatkunut valtakausi tuli päätökseen, ovat antaneet uutta puhtia keskustelulle EU:n päätöksentekojärjestelmän muuttamisesta. Uuden hallituksen toivotaan suhtautuvan aiempaa myötämielisemmin järjestelmän uudistamiseen.
Unkarin tilanne selittää miksi määräenemmistöpäätöksistä puhutaan juuri nyt. Se ei kuitenkaan vielä vastaa siihen, mitä muutos oikeasti vaatisi. On helppo sanoa, että yhden jäsenmaan ei pidä voida pysäyttää koko unionia. Paljon vaikeampaa on sanoa, miten tästä päästään eteenpäin. Mitä päätöksiä pitäisi siirtää määräenemmistön piiriin? Avataanko perussopimukset? Käytetäänkö nykyisiä työkaluja? Vai jääkö koko keskustelu taas juhlapuheiden tasolle?
Nykyisellään neuvoston päätöksistä suuri osa tehdään jo määräenemmistöllä. Se on neuvoston yleisimmin käytetty äänestystapa, ja noin 80 prosenttia EU-lainsäädännöstä hyväksytään sen kautta. Määräenemmistössä päätös syntyy, jos kaksi ehtoa täyttyy: vähintään 55 prosenttia jäsenmaista äänestää puolesta ja puolesta äänestävät jäsenmaat edustavat vähintään 65 prosenttia EU väestöstä.
Vahvistettua määräenemmistöä sovelletaan silloin, kun päätettävä asia ei ole komission eikä EU:n ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan esittämä. Tällöin vähintään 72 prosentin jäsenmaista on äänestettävä puolesta, ja puolesta äänestävien jäsenmaiden on edustettava vähintään 65 prosenttia EU-väestöstä.
Millaisia keinoja järjestelmän muuttamiseen ja määräenemmistöpäätösten lisäämiseen sitten on?
Ensimmäinen ja pysyvin tie olisi perussopimusten muuttaminen. Se tarkoittaisi käytännössä sitä, että jäsenmaat neuvottelisivat uudelleen siitä, missä asioissa EU päätetään yksimielisesti ja missä asioissa määräenemmistöllä. Tämä olisi selkein ratkaisu, mutta myös raskain ja hitain.
Perussopimuksia on muutettu viimeksi 2000-luvun alussa. Neuvottelut alkoivat vuonna 2001 ja Lissabonin sopimus astui voimaan vuonna 2009. Sopimusmuutokset vaativat jäsenmailta yksimielisyyttä ja ratifioinnin kaikissa jäsenmaissa. Sopimusten avaamista esitetään aika ajoin, mutta todellisuudessa EU:lta ei ole vuosiin löytynyt aitoa poliittista tahtotilaa lähteä avaamaan perussopimuksia.
Toinen reitti olisi niin sanottujen passerelle-lausekkeiden käyttäminen. Ne ovat perussopimuksiin rakennettuja siltoja, joiden avulla tietyissä asioissa voidaan siirtyä yksimielisyydestä määräenemmistöön ilman täysimittaista sopimusremonttia. Tämä kuulostaa helpommalta tieltä, mutta myös passerelle-lausekkeiden käyttö vaatii jäsenmaiden yksimielisen päätöksen.
Tämä kuvastaa myös määräenemmistökeskustelun keskeistä ongelmaa: määräenemmistöpäätösten lisääminen vaatii ensin yksimielisyyttä siitä, että kaikissa asioissa ei enää päätetä yksimielisesti.
Jos perussopimuksiin ei haluta kajota ja passerelle-lausekkeille ei löydy kannatusta, EU:lle jää vielä muutama työkalu pakkiin. On kuitenkin hyvä erottaa pysyvämmät uudistukset rajallisemmista keinoista. Perussopimusten muuttaminen ja passerelle-lausekkeiden käyttö muuttaisivat päätöksentekojärjestelmää laajemmin. Muut keinot voivat auttaa yksittäisissä tilanteissa, mutta ne eivät poista yksimielisyysvaatimusta eivätkä korvaa varsinaista järjestelmämuutosta. Ne ovat enemmän tapoja kiertää tai rajata veto-oikeuden haittoja kuin ratkaista koko ongelmaa.
Ensimmäinen työkalu on niin sanottu rakentava pidättäytyminen. SEU-sopimuksen artikla 31 mahdollistaa sen, että jäsenmaa pidättäytyy äänestyksestä. Tällöin jäsenmaan ei tarvitse itse soveltaa päätöstä, mutta se hyväksyy, että päätös sitoo unionia.
Eri mieltä oleva jäsenmaa voi siis olla tulematta mukaan päätökseen ilman, että se kaataa koko päätöksen. Tämä ei poista yksimielisyysvaatimusta, mutta se antaa jäsenmaille mahdollisuuden olla käyttämättä vetoaan.
Tätä logiikkaa muistuttaa vuoden 2023 tilanne, jossa Viktor Orbán poistui huoneesta päätöksenteon ajaksi, jotta muut EU-johtajat pystyivät päättämään jäsenyysneuvottelujen avaamisesta Ukrainan ja Moldovan kanssa. Kyse ei ollut aivan samasta asiasta kuin artikla 31 muodollinen rakentava pidättäytyminen, mutta logiikka oli samankaltainen: päätöksen estämisen sijasta eri mieltä oleva maa yksinkertaisesti jättäytyi pois eikä estänyt muita edistämästä asiaa.
Toinen työkalu on SEU-sopimuksen artikla 7. Sen nojalla EU jäsenmaalle kuuluvia oikeuksia, mukaan lukien äänestysoikeus neuvostossa, voidaan pidättää väliaikaisesti. Tämä edellyttää vakavia ja jatkuvia loukkauksia EU:n perusarvoja, kuten demokratiaa, oikeusvaltioperiaatetta ja ihmisoikeuksia, vastaan.
Menettely voidaan aloittaa kolmasosan jäsenmaista, Euroopan parlamentin tai Euroopan komission ehdotuksesta. Neuvoston on saatava vielä Euroopan parlamentin hyväksyntä. Menettely on monivaiheinen ja alkaa käytännössä vuoropuhelulla jäsenmaan ja EU toimielinten välillä.
Artikla 7 -menettely on käynnistetty Puolaa ja Unkaria vastaan. Puolan menettely päättyi vuonna 2024, kun komissio totesi, ettei maassa ollut enää selvää vaaraa oikeusvaltioperiaatteen vakavasta rikkomisesta. Unkarin menettely on ollut edelleen auki.
Myös artikla 7 kärsii siis menetelmänä hitaudesta. Lisäksi tähän mennessä sitä ei ole uskallettu viedä loppuun asti äänioikeuden rajoittamiseen, vaikka rikkomuksia on pidetty vakavina.
Vaikka keskustelu on Suomessa keskittynyt pääosin ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan, vakava yritys uudistaa päätöksentekoa avaisi väistämättä myös laajemman kysymyksen: pitäisikö määräenemmistöpäätöksiä lisätä myös muilla aloilla, joilla yksimielisyyttä edelleen vaaditaan? Jos perussopimukset joskus avataan, pöydälle eivät todennäköisesti jäisi vain ulkopolitiikan äänestyssäännöt.
Samaan aikaan perussopimusten avaaminen tuntuu epätodennäköiseltä niin kauan kuin edes kevyempiä vaihtoehtoja ei ole kunnolla käytetty tai kokeiltu. Jos EU ei pysty hyödyntämään passerelle-lausekkeita, rakentavaa pidättäytymistä tai muita jo olemassa olevia työkaluja, on vaikea nähdä, että jäsenmaat yhtäkkiä löytäisivät yksimielisyyden raskaaseen sopimusremonttiin.
Unkarin vaalien jälkeen ilmapiirissä on kuitenkin nähty ainakin pientä muutosta. Ukraina ja Moldova ovat vihdoin päässeet eteenpäin jäsenyysneuvotteluissa kahden vuoden jumituksen jälkeen. Myös komission puheenjohtaja Ursula von der Leyen on todennut, että jos EU haluaa vahvistaa päätöksentekoaan, otollinen aika muutokselle on nyt.
Lopulta kysymys palaa Suomeen. Jos suomalaiset puolueet ovat tosissaan määräenemmistöpäätösten lisäämisen kanssa, niiltä voisi toivoa myös konkreettisia ulostuloja siitä, miten tavoitetta aiotaan edistää. Riittääkö nykyisten työkalujen parempi käyttö? Halutaanko passerelle-lausekkeet tosissaan pöydälle? Vai ollaanko valmiita avaamaan myös vaikeampi keskustelu perussopimusten muuttamisesta?
Jos nämä puolueet ovat ensi vuonna hallitusvastuussa, tavoitteen pitäisi näkyä myös Suomen EU-politiikassa. Muuten määräenemmistöpäätösten lisääminen jää helposti juuri sellaiseksi asiaksi, josta puhutaan juhlapuheissa, mutta jota ei oikeasti edistetä silloin, kun päätöksiä pitäisi tehdä.
